La Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia acordó HA LUGAR la revisión constitucional de una
sentencia de la Sala Político Administrativa -que conoció en apelación de otra-
que ratificaban un acto de la UNELLEZ por el que se desconoció, sin
procedimiento administrativo previo, el ascenso de dos profesores; la Sala
Constitucional expuso que es inherente al debido proceso que toda decisión
–judicial o administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y
derecho, debidamente constatables en su procedimiento correspondiente, que
permita conocer las causas que dieron origen al acto administrativo o a la
conclusión arrojada en la sentencia judicial.
SALA CONSTITUCIONAL
Exp. N° 12-0481
MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA
DE MERCHÁN
El
25 de abril de 2012, el abogado Jesús C. Rangel Rachadell, titular de la cédula
de identidad núm. 6.520.332, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo el núm. 26.906, apoderado judicial de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez
y Clemente José Quintero Rojo, titulares de las cédulas de identidad núms 3.078.756
y 2.501.122, respectivamente, interpusieron solicitud de revisión constitucional
contra la decisión núm. 01646 dictada el 30 de noviembre de 2011 por la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
El
3 de mayo de 2012, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Doctora
Carmen Zuleta de Merchán.
Los
días 15 de octubre de 2012 y 13 de marzo de 2013, el abogado Jesús C. Rangel Rachadell
presentó diligencia por la cual solicitó pronunciamiento en el presente caso.
En reunión de Sala Plena del 8 de mayo de 2013, se eligió
la Junta Directiva de este Tribunal Supremo de Justicia, quedando la Sala Constitucional
constituida de la siguiente manera: Gladys M. Gutiérrez Alvarado, en su condición
de Presidenta, Francisco Antonio Carrasquero López, como Vicepresidente, y los Magistrados
y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen
A. Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover; ratificándose
en la ponencia a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, quien con tal carácter
suscribe el presente fallo.
Realizada
la lectura individual del expediente, esta Sala procede a dictar decisión, previas
las siguientes consideraciones:
I
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
El abogado Jesús C. Rangel Rachadell esgrimió los siguientes argumentos como
fundamento de la solicitud de revisión:
1. Que “[e]l 8 de diciembre de 2004, se interpuso
ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera
y Segunda de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de
nulidad contra el acto administrativo contenido en el acta N° 645, Resolución N°
CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, punto N° 3, dictado por el Consejo Directivo
de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora
(UNELLEZ); por el que se decidió –sin procedimiento previo- que los ascensos a Profesor
Titular de los profesores Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo
estaban viciados de nulidad absoluta, se revocaron los ascensos de ambos profesores,
y se ordenó el descuento de las pensiones pagadas de la pensión de jubilación que
les corresponde”.
2. Que “[l]a Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo decidió, mediante sentencia N° 2009-1165, el 30 de junio de 2009,
lo siguiente:
1. ´SIN LUGAR el recurso
contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los ciudadanos OSMAR BUITRAGO
RODRIGUEZ (sic) Y CLEMENTE JOSÉ QUINTERO ROJO, titulares de
las cédula (sic) de identidad Nros. 3.078.756 y 2.501.122, respectivamente,
contra el acto administrativo contenido en el acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253
de fecha 2 de julio de 2004, punto N° 3, dictado por el CONSEJO DIRECTIVO DE LA
UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL ´EZEQUIEL ZAMORA´ (UNELLEZ).
2. ORDENA la realización
de una experticia complementaria del fallo, en la cual se determine lo percibido
por los recurrentes desde el momento en que se otorgaron otros ascensos, y lo que
efectivamente se debió pagar por concepto de pensión de jubilación como Profesores
Asociados, tomando en consideración que cuando ejercieron cargos en la Institución,
a partir del (sic) abril de 1995, cuando entró en vigencia el
Reglamento, pese a que no les estuvo permitido el reingreso, pero en definitiva
prestaron servicios, podían cobrar un cuarenta por ciento (40%) adicional conforme
al artículo 13 del Reglamento de Pensionados y Jubilados de la UNELLEZ.
3. ORDENA remitir copia
certificada de la presente decisión a la Contraloría General de la República para
que, de estimarlo pertinente, instruya el procedimiento a que hubiere lugar, de
conformidad con la Ley Orgánica de Contraloría y del Sistema Nacional de Control
Fiscal´”.
3. Que “[l]a Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo reconoce que no hubo procedimiento administrativo previo en el que
se resguardara el derecho a la defensa de nuestros representados, cuando expuso
lo siguiente:
´En este sentido, previa
revisión de las actuaciones que cursan en autos no se desprende que el Consejo Directivo
de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora
´UNELLEZ´, previo a la emisión de la Resolución impugnada, haya sustanciado un
procedimiento administrativo en el que haya brindado la oportunidad a los ciudadanos
Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, de participar en el mismo
para conocer los cargos, exponer sus alegatos y aportar cualquier tipo de elemento
para su defensa, evidenciándose del texto del acto administrativo impugnado
–Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004- que se decidió
declarar dicha nulidad sin la anuencia de ninguno de los recurrentes, fundamentando
su decisión exclusivamente en lo aportado y expuesto por las mismas autoridades
de la referida Universidad – entre los cuales destaca dictamen del Consultor Jurídico
de la UNELLEZ – lo cual permite a este órgano Jurisdiccional constatar que existió
una violación, en sede administrativa, al derecho a la defensa y al debido proceso
de los recurrentes. Así se declara. (Subrayado por quien transcribe)´.
4. Que “[d]espués de declarar la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo la ausencia total y absoluta de procedimiento y
que no se otorgó el derecho a la defensa, procede a aplicar el criterio de un autor
extranjero llamado César Cierco Seira, al exponer:
´Visto lo anterior, habiendo
denunciado el recurrente ausencia de procedimiento administrativo previo a su destitución,
debe señalarse que la jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal, ha admitido, aunque
en casos muy especiales, la posibilidad de la subsanación de la indefensión en sede
administrativa por medio de la intervención de los interesados en las sucesivas
vías del recurso administrativo y, aún, del contencioso administrativo.
…/…
Más allá de que la tesis
de la subsanación de la indefensión mediante el ejercicio de los recursos administrativos
y/o judiciales haya sido acogida por nuestro Máximo Tribunal, la aplicación de tal
teoría aparece aconsejable en supuestos como el que nos ocupa, donde tanto el recurrente
como la Administración –a través de las instancias judiciales- han podido exponer
de manera suficiente su respectiva argumentación con respecto al problema de fondo
debatido. En estos casos, la reposición al estado en que la Administración dé apertura
al procedimiento originalmente omitido resultaría francamente inútil, toda vez que
se habría consumado la finalidad de la institución procedimental, una vez que al
recurrente se le ha permitido participar en defensa de sus derechos e intereses.
En criterio de esta Corte, difícilmente la sustanciación de un procedimiento administrativo
permite la aportación de nuevos elementos de juicio que fundamenten las posturas
de las partes en cuanto al tema de fondo que se debate. En estos supuestos, el procedimiento
administrativo carecería de objeto´.
5. Que “[l]a Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo declara en su sentencia – cuando la representación judicial no podía
hacer nada en defensa de sus representados-, que la indefensión desaparecía cuando
en la instancia judicial se presentaban los fundamentos de la pretensión, lo cual,
a criterio de los Magistrados, hacía desaparecer la indefensión originaria, como
si de manera retroactiva se (sic) pudiera hacerla valer en el tiempo pasado,
y la hubiesen conocido los miembros del Consejo Directivo de la UNELLEZ. La sentencia
expuso sobre este punto, lo siguiente:
´Atendiendo a lo antes
expuesto y visto el caso de autos, estima esta Corte que, en el presente caso, si
bien la Administración no sustanció como es debido un procedimiento con miras a
destituir al recurrente, éste expuso de manera efectiva – a través del ejercicio
oportuno de la presente querella- los alegatos y argumentos en que funda su pretensión,
haciendo desparecer así la situación de indefensión originaria. Así se declara.
Declarado lo anterior,
resultaría suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo impugnado,
no obstante, una decisión que anule el acto administrativo impugnado basada en razones
procesales o formales no solventaría en modo alguno la presente controversia, pues
no se estaría pronunciando este Órgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo, esto
es, sobre la legitimidad de los ascensos otorgados a los recurrentes luego de haber
obtenido el beneficio de la jubilación.
En ese sentido, como acertadamente
señala César Cierco Sierra ´la anulación de un acto por razón de indefensión
– al igual que cualquier suerte de anulación por vicios formales – posee una importante
particularidad en lo que hace a la eventual adopción de una nueva resolución en
sustitución de la originariamente anulada. Porque si bien es cierto que como regla
general la anulación judicial del acto impugnado impide a la Administración, en
línea de principio, rehacer nuevamente dicho acto –lo que trae causa, como se sabe,
de la fuerza de la cosa juzgada de la sentencia,-, dicha regla sufre una notable
excepción cuando se trata de una invalidez de origen formal. En tal caso, y es éste
un postulado generalmente admitido, la Administración podrá adoptar una nueva resolución,
una vez subsanados, naturalmente, los defectos formales sancionados en nuestro caso
por los vicios participativos (Vid CIERCO SIERRA, César. ´La Participación de los
Interesados en el Procedimiento Administrativo´. Studia Albornotiana, dirigidos
por Evelio Verdera y Tulles. Publicaciones del Real Colegio de España, Bolonia 2002,
Pág. 409).
…/…
De acuerdo con la doctrina
transcrita, en el caso que nos ocupa, la fuerza de la cosa juzgada sólo ampararía
la nulidad de la Resolución impugnada en lo que respecta a la existencia del vicio
formal relativo a la ausencia absoluta de procedimiento administrativo; mas (sic)
no ampararía la situación jurídica material sobre la cual realmente recae la controversia.
Sostener lo contrario podría conducir a convalidar situaciones jurídicas contrarias
al ordenamiento jurídico sustantivo, que resultaron excluidas del control del juez,
que se limitó a declarar la nulidad de un acto por motivos formales; sacrificándose
con ello en criterio de esta Corte, la justicia material, real y objetiva, la cual
está dirigida a satisfacer jurídicamente las pretensiones que planteen las partes
en un conflicto sometido al conocimiento del Juez. (Vid Sentencia de fecha 8 de
octubre de 2007, Caso: Ircia Meradri Milano Rodríguez vs la Alcaldía Del Municipio
Juan Gernán Roscio Del Estado Guárico, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo).
En el presente caso, si
este Órgano concluyera que la emisión de una decisión de contenido formal, ni los
recurrentes ni la recurrida habrán obtenido decisión acerca de la legitimidad de
los ascensos otorgados a los profesores luego de haber obtenido la jubilación, lo
cual implicaría que el derecho constitucional a la tutela judicial no quedaría reguardado,
al menos en los términos en los cuales nuestro máximo intérprete de la Constitución
concibe este derecho fundamental dentro del marco del Estado Social de Derecho y
de Justicia que preconiza nuestra Constitución de 1999”.
Expuestas los anteriores
fundamentos, este órgano Judicial considera necesario a fin de garantizar el cumplimiento
de derechos y principios fundamentales que rigen nuestro ordenamiento jurídico,
proceder a la revisión de las demás circunstancias del caso que nos ocupa, a fin
de determinar si puede esta Corte resolver sobre el fondo del asunto, y dar así
cabal cumplimiento al mandato contenido en los artículos 26 y 257 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, evitando así un nuevo juicio sobre el
mismo tema de fondo, para satisfacer el derecho esencial a la tutela judicial efectiva,
en la búsqueda de la justicia material, valor supremo del orden jurídico venezolano,
consagrado en el artículo 2 de la Carta Magna vigente. Así se declara´”.
6. Que “[e]n contra de la anterior sentencia
se interpuso apelación ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, el 29 de julio de 2011, y en fecha 30 de noviembre de 2011, la Sala
Político Administrativa dictó sentencia definitiva bajo el N° 01646, por la cual
decidió lo siguiente:
´Por las razones antes indicadas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por los ciudadanos
Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo contra la sentencia N° 2009-01165
del 30 de junio de 2011, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia se confirma el fallo apelado.´”
7. Que “[l]os argumentos para dictar el fallo
fueron los mismos de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, por cuanto
la Sala Político Administrativa razonó lo siguiente:
´De manera que, no habiendo
sido objeto de apelación los restantes planteamientos realizados en la sentencia
de fecha 30 de junio de 2009, emanada de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
se aprecia que la controversia se centra en lo siguiente:
a. Si el ejercicio de
la potestad revocatoria de la Administración y en concreto la revisión de los ascensos
otorgados a los accionantes requería la sustanciación de un procedimiento administrativo
previo.
b. Si en el presente caso
hubo prescindencia total y absoluta del referido procedimiento, lo cual condujo
a una violación al derecho a la defensa y debido proceso de los recurrentes y
c. Si tales violaciones
son subsanables y con ello se encontraba el A-quo habilitado para entrar a conocer
los restantes vicios invocados en el marco del recurso de nulidad intentado ante
la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo´.
8. Que “[q]ueremos llamar la atención en cuanto
al primer punto, por cuanto en la formalización de la apelación nunca se argumentó
sobre la ´potestad revocatoria´, lo que se expuso fue que la ´revocatoria del ascenso
a Profesor Titular de nuestros representados fue dictado con prescindencia total
y absoluta de procedimiento´, en todo caso la Sala Político Administrativa expone
lo siguiente sobre la potestad revocatoria:
´En efecto, esta
potestad o poder de la Administración se ve materializada a través del ejercicio
de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de los actos viciados
de nulidad relativa mediante la subsanación de éstos; la revocatoria del acto por
razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos subjetivos,
a través del reconocimiento de nulidad absoluta y por último, la corrección de errores
materiales.
Así, se considera
que la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa para revocar un
acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares, una
vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable infectado de nulidad relativa
sería irrevocable, si éste crea o declara derechos a favor de particulares´
Bajo esa misma línea
de pensamiento, la Sala Constitucional en sentencia N° 360 del 24 de marzo de 2011,
precisó lo siguiente:
´…La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo
que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales
como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido
del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en
que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria,
la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando
constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito
o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto
el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo
acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente
definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento
administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria
tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso
administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos
subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta,
pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea,
a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa
de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara,
el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo,
el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la
Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente
el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos
de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien el procedimiento
de primer grado no pueden tener tal carácter…´”.
9. Que “[d]e lo anterior se deduce, que la
potestad revocatoria de la Administración Pública, tiene entre otras limitantes
la imposibilidad de extinguir actos que hayan otorgado derechos a los particulares,
salvo que éstos se encuentren viciados de nulidad absoluta. Asimismo se desprende
de la referida decisión que la posibilidad de revisar la validez de un acto conlleva
al inicio de un procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar el derecho
a la defensa y debido proceso de los administrados”.
10. Que “[n]o obstante, cabe acotar que el
uso de la mencionada potestad no se traduce, como pretenden los recurrentes, en
la imposición de una sanción, sino en el reconocimiento de un acto ilegal que debe
ser anulado, con lo cual resulta inapropiado referirse como sustento de la apelación
al criterio establecido por la Sala Constitucional en su sentencia N° 1.073 del
31 de julio de 2009 y el cual se vincula con el ejercicio de la potestad sancionatoria
de la Administración Pública”.
11. Que “[e]s necesario detenernos en este
punto, por cuanto la Sala Político Administrativa asevera que la potestad revocatoria
´no se traduce, como pretenden los recurrentes, en la imposición de una sanción,
sino en el reconocimiento de un acto ilegal que debe ser anulado´. Continúa la Sala
Político Administrativa exponiendo que el ´criterio establecido por la Sala Constitucional
en su sentencia N° 1.073 del 31 de julio de 2009… se vincula con el ejercicio de
la potestad sancionatoria de la Administración Pública´ y da a entender que si se
trata de la aplicación de una potestad revocatoria el criterio citado no es vinculante,
y que la aplicación de la potestad revocatoria de la Administración Pública ´no
se traduce, como pretenden los recurrentes, en la imposición de una sanción”.
12. Que “[r]ecordemos que estamos en presencia
de la privación de un derecho como es el escalafón de un profesor y la privación
de beneficios económicos por parte de la Administración Pública, los cuales son
males provocados a nuestros representados sin un procedimiento previo, indistintamente
de si este mal infligido es consecuencia del ejercicio de una potestad sancionaría
(sic) o de una potestad revocatoria, o cualquier otra denominación que la
Sala Político Administrativa haga, por cuanto se anularon los respectivos ascensos
a Profesor Titular de los profesores Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero
Rojo, y se está ejecutando el descuento de las pensiones pagadas de la pensión de
jubilación que les corresponde”.
13. Que “[l]a Sala Constitucional ha exigido
a la administración el respeto al derecho a la defensa, entre otras manifestaciones
del mismo el hacer el procedimiento administrativo previo, y notificar a los interesados,
para la revocatoria de los derechos de los administrados, así lo declaró en la sentencia
N°431, de fecha 22 de marzo de 2004, y particularmente en la sentencia N°1073 de
fecha 31 de julio de 2009, la cual fue dictada cuatro meses antes de la sentencia
de la Corte Segunda, de fecha 30 de noviembre de 2011, que recoge el criterio del
autor César Cierco Seira que le reprochó esa sentencia, con suficiente tiempo para
ser reconocida por esa Corte a la que, en definitiva, la Sala Constitucional le
ordenó dictar nuevo pronunciamiento acogiendo los criterios de respeto al fundamental
derecho a la defensa (…)”.
14. Que “[e]sta sentencia citada arriba, declaró
inconstitucional otra sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo
basada en el criterio del autor César Cierco Seira, por cuanto la parte a la cual
se le afectará sus derechos debe tener conocimiento de la existencia de un procedimiento
administrativo abierto en su contra, y al no haberse procedido asó (sic) se
le violenta su derecho a la defensa y al debido proceso”.
15. Que “[e]sta sentencia que solicitamos
se Revise (sic) incurre en un grotesco error de interpretación de la norma
constitucional, sobre el que la Sala Constitucional ya se ha pronunciado en las
sentencias citadas, revocando la fundamentación basada en el criterio del autor
César Cierco Seira”.
16 Finalmente solicitó “que declaren con lugar el
recurso de revisión interpuesto y que, en consecuencia, anulen la aludida sentencia
N° 01646, de la Sala Político Administrativa de fecha 30 de noviembre de 2011, por
cuanto quebranta el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela al ratificar la sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
y permitir que sin procedimiento previo – cualquier denominación que se le quiera
atribuir, sea sancionatorio o revocatorio- que garantice el derecho a la defensa
de nuestros representados mediante su convocatoria al proceso en el que se revocó
su derecho al Escalafón como Profesor Universitario, y los condena a sufrir perjuicios
económicos mediante descuentos a sus pensiones”.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
Mediante decisión del 30 de noviembre de 2011, la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, señaló lo siguiente:
“Pasa esta Sala
a resolver el recurso de apelación interpuesto por los recurrentes contra la sentencia
dictada el 30 de junio de 2009 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
que declaró sin lugar el recurso de nulidad intentado por los ciudadanos Osmar Buitrago
Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, contra ´…el Acta N° 645, Resolución N°
CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004, PUNTO N° 3, dictado por el Consejo Directivo
de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales ‘Ezequiel Zamora’
– UNELLEZ…´, mediante la cual se ´…REVOCÓ los Ascensos de Profesores Titulares
de los ciudadanos OSMAR BUITRAGO y CLEMENTE QUINTERO ROJO…´. (Sic)
El fundamento central
de la apelación consistió en que aun cuando el Tribunal A-quo determinó que en el
caso analizado se violó el derecho a la defensa de los accionantes, ya que se revocaron
sus ascensos como profesores titulares de la mencionada Casa de Estudios sin que
se abriera el procedimiento administrativo correspondiente, la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo, a través de la decisión objeto del recurso de apelación,
en lugar de declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, analizó los restantes
vicios y desestimó la acción con apoyo en el criterio de que una sentencia ´…que
anule el acto administrativo impugnado basado en razones procesales o formales no
solventaría en modo alguno la presente controversia, pues no se estaría pronunciando
este Órgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo…´.
En respaldo de sus
argumentos, la representación judicial de los apelantes invocó la Sentencia N° 1.073
del 31 de julio de 2009, dictada por la Sala Constitucional, en la cual se estableció
que la Administración Pública ´…no puede imponer ninguna sanción a particular alguno,
si antes no sustancia un procedimiento o trámite que garantice el pleno ejercicio,
por parte del destinatario del procedimiento, de sus derechos a la defensa, debido
proceso y presunción de inocencia…´, siendo la principal garantía de estos derechos
´…la puesta en conocimiento del inicio del procedimiento administrativo, lo cual
se hace a través de la notificación del acto que ordena el comienzo de la averiguación…´
y cuya omisión, en criterio de la referida Sala, no puede ser subsanada o convalidada.
Por lo tanto, estimó
el apoderado judicial de los apelantes que el Tribunal A-quo incurrió en un error
de apreciación cuando consideró que las violaciones a los derechos a la defensa
y el debido proceso de los accionantes podían ser subsanadas u obviadas.
De manera que, no
habiendo sido objeto de apelación los restantes planteamientos realizados en la
sentencia de fecha 30 de junio de 2009, emanada de la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, se aprecia que la controversia se centra en lo siguiente:
a. Si el ejercicio
de la potestad revocatoria de la Administración y en concreto la revisión de los
ascensos otorgados a los accionantes requería la sustanciación de un procedimiento
administrativo previo.
b. Si en el presente
caso hubo prescindencia total y absoluta del referido procedimiento, lo cual condujo
a una violación al derecho a la defensa y debido proceso de los recurrentes y
c. Si tales violaciones
son subsanables y con ello se encontraba el A-quo habilitado para entrar a conocer
los restantes vicios invocados en el marco del recurso de nulidad intentado ante
la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En cuanto al alcance
de la potestad de autotutela de la Administración Pública, esta Sala ha precisado
en reiteradas oportunidades, lo siguiente:
´…una de sus manifestaciones más importantes es la potestad revocatoria, que
no es más que la posibilidad de poder revisar y corregir sus actuaciones administrativas
y, en consecuencia, la facultad para extinguir sus actos administrativos en vía
administrativa.
Esta potestad se
encuentra regulada, en primer lugar, en la norma prevista en el artículo 82 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes transcrito, en el sentido de
que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo
o en parte, sea por la misma autoridad que dictó el acto o su superior jerarca,
siempre y cuando no originaren derechos subjetivos o intereses legítimos, personales
y directos para un particular.
Por otro lado, la
potestad declaratoria de nulidad que está prevista en el artículo 83 eiusdem, autoriza
a la Administración para que en cualquier momento, de oficio o a instancia del particular,
reconozca la nulidad absoluta de los actos por ella dictados.
Así las cosas, observa
esta Sala que si bien la norma antes referida consagra la posibilidad de la Administración
de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares
los actos por ella dictados, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte
alguno de los vicios de nulidad absoluta señalado taxativamente en el artículo 19
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.´. (Vid. sentencia N° 01107
del 19 de junio de 2001, caso: Virgilio Elías Velásquez, reiterada en decisión N°
00687 del 18 de junio de 2008, caso: Ángel Domingo Utrera, así como sentencia SPA
N° 581 del 17-6-10)´.
En efecto, esta
potestad o poder de la Administración se ve materializada a través del ejercicio
de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de los actos viciados
de nulidad relativa mediante la subsanación de éstos; la revocatoria del acto por
razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos subjetivos,
a través del reconocimiento de nulidad absoluta y por último, la corrección de errores
materiales.
Así, se considera
que la única posibilidad que tiene una autoridad administrativa para revocar un
acto administrativo creador o declarativo de derechos a favor de particulares, una
vez firme, es que el mismo sea un acto administrativo viciado de nulidad absoluta,
pues de lo contrario si se tratase de un acto anulable infectado de nulidad relativa
sería irrevocable, si éste crea o declara derechos a favor de particulares.
Bajo esa misma línea
de pensamiento, la Sala Constitucional en sentencia N° 360 del 24 de marzo de 2011,
precisó lo siguiente:
´…La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo
que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales
como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido
del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en
que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria,
la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando
constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito
o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto
el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo
acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente
definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento
administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria
tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso
administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos
subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vicios que lo invistan de nulidad absoluta,
pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea,
a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa
de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara,
el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo,
el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la
Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente
el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos
de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien el procedimiento
de primer grado no pueden tener tal carácter…´.
De lo anterior se
deduce, que la potestad revocatoria de la Administración Pública, tiene entre otras
limitantes la imposibilidad de extinguir actos que hayan otorgado derechos a los
particulares, salvo que éstos se encuentren viciados de nulidad absoluta. Asimismo
se desprende de la referida decisión que la posibilidad de revisar la validez de
un acto conlleva al inicio de un procedimiento administrativo, lo cual permite garantizar
el derecho a la defensa y debido proceso de los administrados.
No obstante, cabe
acotar que el uso de la mencionada potestad no se traduce, como pretenden los recurrentes,
en la imposición de una sanción, sino en el reconocimiento de un acto ilegal que
debe ser anulado, con lo cual resulta inapropiado referirse como sustento de la
apelación al criterio establecido por la Sala Constitucional en su sentencia N°
1.073 del 31 de julio de 2009 y el cual se vincula con el ejercicio de la potestad
sancionatoria de la Administración Pública.
Ahora bien, realizadas
las precisiones anteriores se aprecia, que en el caso analizado, se impugnó el acto
administrativo contenido en el Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2
de julio de 2004, mediante la cual el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora, en lo sucesivo UNELLEZ,
declaró ´NULO DE NULIDAD ABSOLUTA´ los actos administrativos contenidos en la Resolución
CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº 36, referida al ascenso
a categoría de Profesor Titular de Osmar Buitrago y la Resolución CD 95/0284 de
fecha 24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto Nº 49, relacionada con el ascenso
a la categoría de Profesor Titular de Clemente Quintero Rojo. Tal revocatoria obedeció
a que para la fecha de dichos ascensos, los recurrentes se encontraban jubilados,
con lo cual no resultaba procedente, a juicio del A-quo, el otorgamiento de los
mencionados ascensos.
Asimismo se aprecia
que, tal como lo señaló la decisión recurrida, los actos administrativos contenidos
en la Resolución CD 95/538 de fecha 05/10/1995, Acta Nº 457 Ordinaria, Punto Nº
36 y en la Resolución CD 95/0284 de fecha 24/05/1995, Acta Nº 452 Ordinaria, Punto
Nº 49, crearon derechos subjetivos a favor de los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez
y Clemente José Quintero Rojo, ya que –se reitera- con dichos actos administrativos
les fue otorgado un ascenso a los recurrentes.
De manera que habiendo
establecido estos actos (ascensos) derechos subjetivos a favor de los accionantes,
resultaba necesario determinar si como garantía concreta aplicable al caso de autos,
el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales
Ezequiel Zamora “UNELLEZ” procedió a la sustanciación de un procedimiento administrativo
previo a su revocatoria y en el marco del cual se les permitiera a los querellantes
ejercer de manera oportuna su derecho a la defensa, a los fines de desvirtuar el
posible vicio de nulidad que se le atribuyó a los actos administrativos antes mencionados.
Al respecto se constató
de la revisión del expediente que, tal como lo indicó la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, en el presente caso no se desprende de los elementos traídos a juicio
que el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales
Ezequiel Zamora “UNELLEZ”, previo a la emisión de la Resolución impugnada, haya
sustanciado un procedimiento administrativo en el que se haya brindado la oportunidad
a los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo, de participar
en el mismo para conocer los cargos, exponer sus alegatos y aportar cualquier tipo
de elemento para su defensa.
Por el contrario,
se evidencia del texto del acto administrativo impugnado (Acta N° 645, Resolución
N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio de 2004) que se decidió declarar dicha nulidad
sin la presencia de ninguno de los recurrentes, fundamentándose la decisión administrativa
exclusivamente en lo aportado y expuesto por las mismas autoridades de la referida
Universidad, entre los cuales destaca dictamen del Consultor Jurídico de la UNELLEZ.
De ahí que coincide
esta Sala con la interpretación realizada en la sentencia objeto del presente recurso
de apelación, con relación a que existió una violación al derecho a la defensa y
al debido proceso de los recurrentes.
No obstante, resta
determinar si consecuencia de dicha afirmación, lo procedente era declarar la nulidad
del acto recurrido, en lugar de entrar a decidir sobre los restantes vicios que
sustentaron el recurso de nulidad planteado por los apelantes ante la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo.
En efecto, es menester
destacar que, a juicio del Tribunal A-quo, una ´…decisión que anule el acto administrativo
impugnado basada en razones procesales o formales no solventaría en modo alguno
la presente controversia, pues no se estaría pronunciando este Órgano Jurisdiccional
sobre el tema de fondo, esto es, sobre la legitimidad de los ascensos otorgados
a los recurrentes luego de haber obtenido el beneficio de la jubilación…´.
Asimismo se advierte,
que la decisión recurrida después de examinar los alegatos y defensas expuestos
por los accionantes concluyó que su pretensión de fondo (nulidad de la revocatoria
de los ascensos por su supuesta ilegalidad) era improcedente, con lo cual estimó
inútil la reposición del procedimiento administrativo, ya que ello no conduciría
a un análisis distinto al previamente emitido por el Consejo Directivo de la Universidad
Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora ´UNELLEZ´.
En otras palabras,
la controversia se centra en establecer la finalidad del proceso contencioso administrativo,
esto es, como meramente objetivo o revisor de la legalidad de un acto, o por el
contrario de carácter subjetivo y con ello garante de una pretensión en concreto.
Tal interrogante
ha sido abordada en precedentes oportunidades por esta Sala, pudiendo citarse al
efecto la sentencia N° 2106 del 27 de septiembre de 2006, en la cual se estableció
que la mencionada finalidad consiste en ´…el restablecimiento de
situaciones jurídicas-subjetivas lesionadas por la actividad administrativa, conforme
a lo establecido en el artículo 259 del Texto Constitucional…´, siendo por tanto
evidente ´…su carácter subjetivo derivado del principio de la universalidad del
control y de integralidad de la tutela judicial efectiva…´, lo cual además ha sido
precisado por la Sala Constitucional, entre otras decisiones, en sentencia N° 93
del 1° de febrero de 2006, donde adicionalmente se interpretó que los tribunales
con competencia contencioso-administrativa deben dar cabida a todo tipo de pretensión
que tenga como origen una relación jurídico-administrativa, independientemente de
que la ilegalidad derive de un acto, hecho u omisión, y sin que sea óbice la inexistencia
de medios procesales especiales respecto a determinada actuación, reconociéndose
así un sistema abierto de pretensiones a proponerse ante la referida jurisdicción.
Lo anterior resulta relevante ya que en
situaciones como la presente, es decir, en las cuales la pretensión de los accionantes
no se limita a solicitar la nulidad del acto administrativo por razones formales
o procesales, sino que paralelamente se apoya en razones de mérito que redundan
en su ilegalidad, este Órgano Jurisdiccional considera que una verdadera tutela
de la pretensión subjetiva involucrada, debe conducir al estudio de todos los aspectos
formulados en la instancia, a fin de determinar si la inobservancia de tales garantías
procesales justifica la reposición del procedimiento administrativo o incluso la
nulidad del acto.
En otras palabras, no se trata de entender
subsanada o convalidada una posible violación al derecho a la defensa o debido proceso
de los recurrentes, pero sí de ponderar si dicha situación amerita la reposición
del procedimiento administrativo o por el contrario, existen elementos que justifican
proceder a la tutela judicial de la pretensión subjetiva de fondo que subyace de
la interposición del recurso contencioso administrativo.
Tal ponderación resulta obligatoria en situaciones
como la analizada donde más allá del derecho subjetivo de los accionantes existe
un interés colectivo perseguido por la actividad administrativa y el cual no está
exento de protección.
En efecto, no debe perderse de vista que
el fondo de la controversia involucra, entre otros elementos a ser sopesados, la
posible existencia de un daño patrimonial a los intereses de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora ´UNELLEZ´
y con ello la exposición de bienes afectos a un servicio público como lo es la educación,
ya que, como se destacó en las líneas que anteceden, la revocatoria impugnada se
basó en la existencia de unos ascensos otorgados ilegalmente a profesores jubilados
de la mencionada Casa de Estudios.
Por lo tanto, considera
la Sala que resultaba obligatorio plantearse, como en efecto lo realizó el A-quo,
si la inobservancia del procedimiento legalmente establecido justificaba la revocatoria
del acto recurrido o si por el contrario, un interés superior involucrado justificaba
que se evitara la reposición del procedimiento administrativo y con ello se procediera
a determinar si la pretensión de fondo de los recurrentes era procedente.
Tal planteamiento,
a juicio de esta Alzada, debía resolverse en sentido afirmativo, entre otras razones,
debido a que, como se indicó antes, la nulidad del acto impugnado podía traducirse
en un daño patrimonial para la Universidad autora de la decisión recurrida, la cual
es un ente prestador de un servicio público como es la educación.
De manera que lo
anterior aunado a la circunstancia de que los accionantes pudieron invocar en el
marco del presente recurso contencioso administrativo de nulidad los mismos alegatos
que serían reproducidos en sede administrativa, de ser repuesto el procedimiento
administrativo, es lo que conduce a establecer que resulta inútil la señalada reposición
y más aún la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado y en consecuencia,
se confirma el pronunciamiento que a ese respecto realizó la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo. Así se decide.
Por último, visto
que la apelación de la sentencia de fecha 30 de junio de 2009, dictada por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo se circunscribió al punto antes analizado,
es por lo que esta Sala declara sin lugar la misma y en tal virtud confirma el citado
fallo en los términos expuestos en la presente decisión. Así finalmente se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones
antes indicadas, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara
SIN LUGAR la apelación interpuesta por los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez
y Clemente José Quintero Rojo contra la sentencia N° 2009-01165 del 30 de junio
de 2011, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia
se confirma el fallo apelado”.
III
DE LA COMPETENCIA
Debe esta Sala determinar
su competencia para conocer la presente solicitud de revisión y al respecto observa
que, conforme lo establece el cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución, la
Sala Constitucional tiene atribuida la potestad de “revisar las sentencias definitivamente
firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas
jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos establecidos
por la ley orgánica respectiva”.
Asimismo, la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia dispone en el artículo 25, cardinales 10 y 11,
lo siguiente:
“Artículo 25. Son competencias
de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
(…)
10. Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean
dictadas por los tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente
dictado por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma
o principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; por
falta de aplicación de algún principio o nomas constitucionales.
11. Revisar las sentencias
dictadas por las otras Salas que se subsuman en los supuestos señalados en el numeral
anterior, así como la violación de principios jurídicos fundamentales que estén
contenidos en la Constitución de la República, tratados, pactos o convenios internacionales
suscritos y ratificados válidamente por la República, o cuando incurran en violaciones
de derechos constitucionales…”.
Visto que en el caso de
autos se solicitó la revisión de una sentencia dictada por la Sala Político Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala Constitucional declara su competencia.
Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta
Sala para decidir observa:
Se
solicita la nulidad de la sentencia 01646 dictada el 30 de noviembre de 2011 por
la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. El fundamento
de la pretensión se encuentra comprendido en la alegada violación del derecho a
la defensa y al debido proceso, al señalarse que el mencionado fallo considera ajustado
a derecho la convalidación de aquellos actos administrativos que se hayan dictado
sin procedimiento previo y en ausencia del administrado.
En
tal sentido, la Sala Político Administrativa, actuando en segunda instancia, ratificó
sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, la cual
declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo ejercido por quienes ahora
solicitan la revisión constitucional, con respecto a un acto administrativo dictado
por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales
Ezequiel Zamora, que revocó una decisión anterior que les confería el rango de Profesores
Titulares y ordenaba calificarlos nuevamente como Profesores Asociados, toda vez
que el ascenso supuestamente les fue conferido una vez que ya se encontraban jubilados.
Para
ello, la Sala Político Administrativa se apoya en el siguiente criterio: el vicio
de nulidad de un acto administrativo dictado en ausencia de procedimiento es convalidable
desde la perspectiva del derecho a la defensa si se comprueba que el particular,
luego de dictada la decisión que le afecta, pudo ejercer posteriormente los recursos
administrativos y contenciosos administrativos, subsanando así cualquier vulneración
vinculada a las fallas cometidas por la Administración sobre este aspecto.
Por
su parte, los ciudadanos Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo,
quienes ahora solicitan la revisión, denuncian que el criterio adoptado tanto por
la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo como por la Sala Político Administrativa
de este Supremo Tribunal contraría lo dispuesto en la sentencia núm. 1073 dictada
el 31 de julio de 2009 por esta Sala Constitucional (caso: José Manuel Argiz Riocabo
y Hjalmar Jesús Gibelli Gómez). En dicha decisión, se asentó el veredicto de que
los actos administrativos que afectan derechos fundamentales no pueden ser dictados
sin haberse realizado el respectivo procedimiento que permita la participación del
afectado, sin que ese daño constitucional pueda considerarse posteriormente reparado
por los recursos administrativos ni contenciosos administrativos.
En
efecto, la decisión invocada por la parte solicitante establece lo siguiente:
“Esta Sala Constitucional
se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre el respeto que la Administración
debe tener para con los derechos constitucionales de los administrados; respecto
que se intensifica ante la sustanciación de procedimientos de naturaleza sancionatoria,
como fue el caso de autos, que terminó con una orden de demolición y sanción de
multa.
La Sala reitera que la
Administración Pública, en cualquiera de sus manifestaciones, no puede imponer ninguna
sanción a particular alguno, si antes no sustancia un procedimiento trámite que
garantice el pleno ejercicio, por parte del destinatario del procedimiento, de sus
derechos a la defensa, debido proceso y presunción de inocencia. La principal garantía
de estos derechos lo constituye la puesta en conocimiento del inicio del procedimiento
administrativo, lo cual se hace a través de la notificación del acto que ordena
el comienzo de la averiguación. Este acto de inicio debe contener, de manera clara
y sin ambigüedades, los hechos que dan lugar al procedimiento, así como la indicación
precisa de las normas que supuestamente han sido infringidas y, por último, la consecuencia
jurídica de encontrarse que la persona que se somete a la investigación resulta
el autor del hecho que se averigua y la oportunidad para la presentación de pruebas
y alegatos. Todas estas menciones deben plasmarse en el acto que se notifica, pues
es lo que permite, y garantiza a la vez, una correcta defensa.
La Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo juzgó que, si bien el particular que fue sancionado en
sede administrativa no fue debidamente notificado, esa deficiencia la subsanó y
convalidó el mismo perjudicado con su participación en sede judicial. Esta Sala
Constitucional rechaza categóricamente semejante argumentación, toda vez que el
derecho a la defensa y debido procedimiento son inviolables.
En efecto, mal puede un
órgano jurisdiccional que controla la legalidad de la actividad administrativa decidir
que la ausencia total de notificación de quien resulte sancionado en sede administrativa
por un procedimiento en su contra, en el que no participó, no tenga consecuencias
jurídicas y no declare la nulidad del procedimiento, por cuanto el particular afectado
–que no fue convocado al trámite- impugnó el acto lesivo por ante el tribunal contencioso
administrativo y con esa actuación se haya subsanado la omisión de notificación.
Debe tenerse presente que los vicios que suponen la nulidad absoluta de los actos
administrativos no puede ser objeto de convalidación.
En el caso de autos, el
hecho de que el ciudadano Manuel Argiz Riocabo haya actuado durante las dos instancias
del juicio de nulidad, no implica que el vicio de nulidad absoluta por la ausencia
de notificación haya sido subsanado. Sobre la convalidación en sede judicial de
los vicios acaecidos en sede administrativa la Sala, en veredicto n.° 431/04 que se reitera, se pronunció de la siguiente manera:
‘Luego del examen
de los recaudos existentes en el expediente remitido a esta Sala, se observa que
el Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) en sus actuaciones no parece tener
claro, que en un procedimiento administrativo que se inicie contra un particular,
para que pueda tener plena validez las decisiones que allí se tomen, el mismo debe
hacerse conforme a la ley.
En tal sentido,
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 48, señala que
el procedimiento se inicia a instancias de parte o de oficio. En caso de que se
abra de oficio, la autoridad administrativa ordenará la apertura del expediente
y notificará a los particulares cuyos derechos subjetivos, o intereses legítimos,
personales y directos pudieran resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez
días para que expongan sus pruebas y aleguen sus razones.
Es evidente que
esta actividad, debe desarrollarse previamente a la decisión que se tome, para permitir
al particular, indicar y probar a la administración sus razones y sus defensas,
y una vez oído y revisado sus argumentos así como las pruebas por él aportadas,
poder tomar una decisión conforme a derecho, otro proceder ocasiona la violación
del derecho a la defensa, porque se le impide al presunto infractor demostrar sus
razones y también se viola el debido proceso, porque se alteran las reglas procedimentales
establecidas legalmente sin conocimiento del interesado.
El hecho de que,
una vez sancionado el particular, sin ser oído, y que, al ser notificado pueda recurrir
ante las autoridades competentes, no subsanan ni convalidan las faltas cometidas
que hagan nulos o anulables los actos dictados con prescindencia de procedimiento.
Este parece ser
el caso en estudio, a PROCONCE DOS C.A, se le ha rescindido un convenio suscrito
por ella con INPARQUES, sin que aparezca en autos, que para tomar tal decisión que
además conlleva una sanción, se haya oído y notificado debidamente a la parte afectada.
El derecho establecido
en el artículo 68 de la Constitución de 1961, hoy contenido en el artículo 49 de
la Constitución de 1999, es garantía aplicable en cualquier procedimiento, para
que las partes, puedan demostrar las razones que tengan, los hechos que deben desvirtuar
y todos los elementos probatorios a que hubiere lugar, para permitir ejercer el
derecho a la defensa consagrado en la Constitución como un derecho inviolable en
todo estado y grado del proceso.
Al tomarse una decisión,
sin que la otra parte del convenio tuviera conocimiento de que existía un procedimiento
administrativo abierto en su contra, evidentemente que se le ha violentado su derecho
a la defensa y al debido proceso, razón por la cual la Sala comparte totalmente
el criterio de la Corte Primera de lo Contencioso- Administrativo, de considerar
violado con la Resolución Nº 002, con la cual se decidió la rescisión del convenio
suscrito el 4 de octubre de 1996, el derecho a la defensa de la accionante y así
lo decide’.
De lo precedente, la Sala concluye que por cuanto quedó
comprobado que el ciudadano Manuel Argiz Riocabo, propietario del 75%
del inmueble sobre el cual recayó una orden de demolición y multa, no le fue notificado
el procedimiento administrativo que terminó con la orden de demolición y sanción
de multa, se configuró una violación a sus derechos a la defensa y debido procedimiento
que no resulta convalidada con su actuación en sede judicial”.
Sobre
este punto, esta Sala ha considerado que el derecho a la defensa y al debido proceso
tienen plena prevalencia en todo procedimiento administrativo, sin que pueda entenderse
de modo alguno que el retiro de las posibilidades para ejercer esa defensa, y menos,
dictar actos en ausencia total de procedimiento, puedan solventarse con la intervención
posterior del particular, ante los tribunales de la jurisdicción contencioso de
la materia.
Aclarado
lo anterior, la Sala debe señalar con base en sus principios jurisprudenciales,
que la teoría de la “convalidación” de los actos administrativos dictados
sin mediación del procedimiento administrativo exigido por la ley, o con plena negación
de la intervención del interesado, no se comparecen de modo alguno con los principios
fundamentales que condicionan el derecho a la defensa y al debido proceso.
No
puede entenderse por subsanado un daño constitucional por el solo hecho de realizarse
una posterior participación del administrado si la Administración in audita altera
pars dicta un acto que de por sí ya es generador de gravamen, el cual se encuentra
viciado de nulidad absoluta desde un principio debido a que el afectado no pudo
presentar, en su debido momento, elementos relevantes en contra de la decisión,
omisión que determina la nulidad absoluta y reputa su inexistencia conforme lo dispone
el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que prevé
dentro de esa causal, aquellos proveimientos dictados, precisamente, en ausencia
de procedimiento.
En
ese caso, el daño se hace aún más notable cuando se profiere la decisión administrativa
sin haberse llevado la tramitación procedimental correspondiente, pues no solo se
hacen nugatorias las primeras oportunidades de defensa –que no pueden ser saneadas
mediante una intervención posterior por cuanto se le ha anulado de por sí la primera
oportunidad para la defensa-; sino que se conforma un acto en el cual no se encuentra
antecedido por las razones y las pruebas -los motivos del acto- sobre las cuales
se conoce la causa que fundamenta el por qué se justifica la alteración de la situación
jurídica del particular. Este elemento (la motivación) también forma parte de los
derechos analizados, por cuanto es inherente al debido proceso que toda decisión
–judicial o administrativa- debe estar precedida de las razones de hecho y derecho,
debidamente constatables en su procedimiento correspondiente, que permitan conocer
las causas que dieron origen al acto administrativo o a la conclusión arrojada en
la sentencia judicial.
Por
tanto, a partir del momento en que se dicta un acto administrativo írrito en ausencia
absoluta de procedimiento y sin la participación del administrado cuando a éste
no se le ha emplazado, genera una vulneración constitucional del derecho a la defensa
y al debido proceso en los términos establecidos en los artículos 26 y 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; determinando una inmediata
contravención a la norma fundamental que no puede ser reparada mediante intervenciones
posteriores del propio afectado. Su obligatoria y tardía intervención por razones
ajenas a su voluntad no pueden modificar, de modo alguno, ese daño que previamente
se le ha ocasionado, tanto por la ausencia forzada de defensa como por la consecuencia
derivada de los efectos perniciosos de un acto administrativo dotado de ejecutividad
y ejecutoriedad desde el primer momento de su promulgación cuya nulidad absoluta
se encuentra prevista en el referido artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
En
lo que concierne al criterio señalado por la Sala Político Administrativa del cual
afirma que no resulta válido anular el acto administrativo por ausencia de procedimiento
si se han ejercido las vías procesales consecuentes por ser una reposición inútil,
debe señalarse que de encontrarse el acto administrativo sometido al control del
juez contencioso administrativo, éste no puede reponer el procedimiento nuevamente
a la vía administrativa, sino que debe proceder a declarar la nulidad del acto en
sí sin mayores consideraciones por así requerirlo el artículo 19.4 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos. Por ende, le está vedado emitir órdenes para
el reinicio de la vía administrativa, por cuanto no está dentro de sus potestades
subsanar las fallas cometidas por la Administración, sino anular éstas cuando se
ha generado un daño a los derechos de los administrados.
Por
tanto, esta Sala Constitucional concluye que el criterio de la “subsanación”
del vicio de ausencia absoluta de procedimiento por el ejercicio posterior de
la vía administrativa y de los recursos contenciosos administrativos no tiene asidero
en los principios procesales previstos en los artículos 26 y 49 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.
Aunado
a lo anterior, es de señalar que la parte solicitante de la solicitud de revisión
denunció el vicio de ausencia de procedimiento ante la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo (tribunal que conoció en primera instancia de la causa) cuando recurrió
del acto; incluso, al momento de ejercer el recurso de apelación ante la Sala Político
Administrativa invocó el criterio de esta Sala Constitucional como único alegato
para la impugnación del fallo ante la segunda instancia, el cual fue obviado por
la sentencia del tribunal superior cuando dicho alegato era un aspecto de análisis
obligatorio por parte de esa Sala, generando, adicionalmente, la nulidad de ese
fallo por el vicio de incongruencia negativa como motivo por el cual opera la nulidad
de una decisión declarada así por el control que se ejerce mediante la revisión
constitucional.
En efecto, esta
Sala, en varias sentencias, ha reiterado el deber de los jueces de que motiven adecuadamente
sus decisiones, ya que lo contrario -la inmotivación y la incongruencia- atenta
contra el orden público, hace nulo el acto jurisdiccional que adolece del vicio
y, además, se aparta de los criterios que ha establecido la Sala sobre el particular.
Al respecto, esta Juzgadora señaló:
Aunque no lo dice expresamente el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es de la esencia de dicha
norma, que todo fallo debe ser motivado, de manera que las partes conozcan los motivos
de la absolución o de la condena, del por qué se declara con o sin lugar una demanda.
Solo así, puede calificarse el error judicial a que se refiere el numeral 8 del
citado artículo 49; sólo así, puede tener lugar el acto de juzgamiento, el cual
corresponde a los jueces, según el numeral 4 del mismo artículo; sólo así, puede
determinarse si a la persona se le sanciona por actos u omisiones, como lo establece
el numeral 6 del mencionado artículo; y es más, todo acto de juzgamiento, a juicio
de esta Sala, debe contener una motivación, que es la que caracteriza el juzgar.
Es la falta de motivación de la sentencia, en criterio de esta Sala, un vicio que
afecta el orden público, ya que todo el sistema de responsabilidad civil de los
jueces no podría aplicarse y la cosa juzgada no se conocería como se obtuvo, y principios
rectores como el de congruencia y de la defensa se minimizarían, por lo cual surgiría
un caos social.
Fallos judiciales sin juzgamientos (motivación) atentan
contra el orden público, y siendo éste el vicio que se denuncia en la solicitud
de amparo, considera la Sala, que debe examinar la sentencia para calificar si realmente
hay falta de motivación. (sentencia de esta Sala n.° 150/2000, caso: José
Gustavo Di Mase Urbaneja).
En el mismo sentido, pero en reciente veredicto, la
Sala concretó aspectos sobre la inmotivación e incongruencia de las decisiones judiciales
en los términos que siguen:
Ahora bien, la exigencia de que toda decisión judicial deba ser motivada
es un derecho que tienen las partes en el proceso, el cual no comporta la exigencia
de un razonamiento judicial exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas
que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse
motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan
conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales que fundamentaron la
decisión.
Esta exigencia de motivación deviene, en primer lugar, de la razonabilidad,
es decir, la motivación no tiene que ser exhaustiva, pero sí tiene que ser razonable;
y, en segundo término de la congruencia, que puede ser vulnerada tanto por el fallo
en sí mismo, como por la fundamentación. De allí, que dicha exigencia se vulnera
cuando se produce “un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que
las partes formulan sus pretensiones, al conceder más, menos o cosa distinta de
lo pedido” (Sent. del Tribunal Constitucional Español N.° 172/1994); así como
cuando la motivación es incongruente por acción o por omisión.
Así las cosas, la incongruencia activa se presenta, ante la resolución de
la pretensión por parte del juez, incumpliendo la obligación de actuar de manera
coherente en relación con los términos en que fue planteada dicha pretensión, generando
con su pronunciamiento desviaciones que suponen modificación o alteración en el
debate; en cambio, la inmotivación deviene por incongruencia omisiva, por el incumplimiento
total de la obligación de motivar, y dejar por ende, con su pronunciamiento, incontestada
dicha pretensión, lo que constituye una vulneración del derecho a la tutela judicial,
siempre que el silencio judicial no pueda razonablemente interpretarse como desestimación
tácita.
(sentencia de esta Sala n.° 4.594/2005, caso: José Gregorio Díaz
Valera).
Siendo
así, esta Sala considera necesario anular la sentencia 01646 dictada el 30 de noviembre
de 2011 por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
Asimismo, por razones de seguridad jurídica, esta Sala también anula la sentencia
núm. 2009-01165 dictada el 30 de junio de 2011 por la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo. Así se decide.
Finalmente,
esta Sala debe establecer una consideración adicional atendiendo a lo dispuesto
en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el cual,
dispone:
Efectos
de la revisión
Artículo
35. Cuando ejerza la revisión de sentencias definitivamente
firmes, la Sala Constitucional determinará los efectos inmediatos de su decisión
y podrá reenviar la controversia a la Sala o tribunal respectivo o conocer la
causa, siempre que el motivo que haya generado la revisión constitucional sea de
mero derecho y no suponga una nueva actividad probatoria; o que la Sala pondere
que el reenvío pueda significar una dilación inútil o indebida, cuando se trate
de un vicio que pueda subsanarse con la sola decisión que sea dictada.(resaltado
de esta Sala Constitucional)
Se
hace referencia a la disposición normativa por cuanto esta Sala encuentra suficientemente
cumplidos los supuestos de hecho de la norma, toda vez que lo expuesto en el presente
fallo hace operativa de pleno derecho declarar la nulidad del acto administrativo
contenido en “…el Acta N° 645, Resolución N° CD 2004/253 de fecha 2 de julio
de 2004, PUNTO N° 3…” dictado por el Consejo Directivo de la Universidad Nacional
Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora –UNELLEZ- mediante la cual
revocó los ascensos al grado del escalafón de Profesor Titular a los ciudadanos
Osmar Buitrago y Clemente Quintero Rojo; determinado como ha sido el reconocimiento
por parte de los tribunales que conforman la jurisdicción contencioso administrativa
que dicho proveimiento fue dictado en ausencia absoluta de procedimiento. Por tanto,
se anula dicho acto administrativo, razón por la cual, se ordena a dicha Universidad
que asigne nuevamente a los mencionados ciudadanos el grado de Profesor Titular
dentro del escalafón universitario, situación en la que se encontraban al momento
en que se dictó el acto administrativo impugnado. Así se decide.
Finalmente,
se ordena a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que realice las gestiones
necesarias para que se hagan efectivos los reintegros de los montos descontados
por las pensiones de jubilación de los solicitantes la cual deberá fijarse mediante
una experticia complementaria al fallo, por cuanto, de ser reclamados en la actualidad
en sede judicial, los mismos habrían sido considerados caducos de conformidad con
el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así finalmente se decide.
Se
ordena la referencia del presente fallo en la página web de este Tribunal Supremo
de Justicia, a los fines de su publicitación. Así se establece.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas
esta Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley, declara:
PRIMERO:
HA LUGAR la revisión constitucional interpuesta por los ciudadanos
Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo.
SEGUNDO:
ANULA la sentencia núm. 01646 dictada el 30 de noviembre de
2011 por la Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia.
TERCERO:
ANULA la sentencia núm. 2009-01165 dictada el 30 de junio
de 2011 por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
CUARTO:
ANULA el acto administrativo contenido en el Acta núm. 645,
Resolución CD 2004/253 del 2 de julio de 2004 dictado por el Consejo Directivo de
la Universidad Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora
(UNELLEZ).
QUINTO:
ORDENA a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo
que realice las gestiones necesarias para que se hagan efectivos los reintegros
de los montos descontados por las pensiones de jubilación de los solicitantes la
cual deberá fijarse mediante una experticia complementaria al fallo.
SEXTO:
ORDENA realizar la referencia correspondiente a este fallo
en la página de este Tribunal Supremo de Justicia a los fines de su publicitación.
Publíquese y regístrese.
Cúmplase con la notificación de la presente decisión a la Sala Político Administrativa
de este Tribunal Supremo de Justicia, a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
a la Universidad Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora (UNELLEZ)
y a la representación judicial de los solicitantes de la revisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el
Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 08 días del mes de octubre de dos mil trece (2013). Años: 203° de
la Independencia y 154° de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO
Vicepresidente,
FRANCISCO
A. CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
LUISA
ESTELLA MORALES LAMUÑO
MARCOS
TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
Ponente
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.- 12-0481
CZdM/
|
|
N° Expediente : 12-0481
|
Fecha: 08/10/2013
|
Procedimiento:
Solicitud de Revisión
|
Partes:
Osmar Buitrago Rodríguez y Clemente José Quintero Rojo
|
Decisión:
|
Ponente:
Carmen Zuleta De Merchan
|
