Por Manuel Rachadell
Profesor Titular Jubilado de la UCV
I.
INTRODUCCIÓN
Las presentes reflexiones se originaron con
ocasión de solicitar ante la Secretaría de la Universidad Central de Venezuela
la emisión de sendas copias certificadas de los títulos de Sociólogo y de
Abogado de mi esposa obtenidos en esa institución, para fines de pedir la
inscripción en un postgrado de la Universidad de Miami, a cuyo efecto acompañé
fotocopias de los títulos mencionados. En la Secretaría se me informó que la
universidad solo certificaba copias en fondo negro y no en fotocopias simples,
lo cual no me pareció lógico. Al inquirir sobre el fundamento de esta exigencia
se me dijo que las universidades del exterior exigían que las certificaciones
de títulos se hicieran de esta manera. Estudiado el tema, el 15 de mayo de 2019
dirigí una comunicación al Secretario de la Universidad, en el que concluía en
que era ilegal e irracional la exigencia general de que la certificación
solicitada se expidiera necesariamente sobre copias fondo negro y pedía la
revisión del criterio vigente. Consideré también que, mientras en la UCV se
estudiaba el tema, era conveniente comunicar mis argumentos a las demás
universidades autónomas, con el fin de que ellas pudieran analizarlos en
paralelo, sobre todo dadas las consecuencias económicas que ocasiona para los
solicitantes de las copias certificadas, y en vista de la conveniencia de
adoptar decisiones similares por cada institución.
II.
ILEGALIDAD DE LA EXIGENCIA DE UNA COPIA FONDO NEGRO PARA EMITIR UNA COPIA
CERTIFICADA
Como punto previo debo decir que en Venezuela
el derecho que tienen las personas a solicitar y obtener copias certificadas de
los documentos que les incumben está consagrado en forma reiterada. Basta
leerse el artículo 28 de la Constitución de la República, conforme al cual
“Toda persona tiene derecho de acceder a la información y a los datos que sobre
sí misma o sobre sus bienes consten en registros oficiales o privados, con las
excepciones que establezca la ley, así como de conocer el uso que se haga de
los mismos y su finalidad…”; además, en el artículo 7° de la Ley Orgánica de la
Administración Pública se dispone que “Las personas en sus relaciones con la
Administración Pública tendrán los siguientes derechos:… 4. Obtener copias
certificadas de expedientes o documentos en los términos previstos en el
presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica y demás normativa
aplicable”; lo cual se ratifica en el artículo 171 de la misma ley, cuando se
pauta que “Todo aquel que presentare petición o solicitud ante la
Administración Pública tendrá derecho a que se le expida copia certificada del
expediente o de sus documentos, de conformidad con la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y la ley respectiva”; y en el artículo 59 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se consagra que “Los
interesados y sus representantes tienen el derecho de examinar en cualquier
estado o grado del procedimiento, leer y copiar cualquier documento contenido
en el expediente, así como de pedir certificación del mismo. Se exceptúan los
documentos calificados como confidenciales por el superior jerárquico, los
cuales serán archivados en cuerpos separados del expediente. La calificación de
confidencial deberá hacerse mediante acto motivado”.
Como el derecho de obtener una copia certificada
no está en duda, me limitaré a referirme a las exigencias que a veces se hacen
para expedir la copia certificada que, cuando son ilegales o irracionales,
pueden limitar el ejercicio de tal derecho, hasta el punto de que, en algunos
casos, si se imponen a personas de escasos recursos, pueden llegar a hacerlo
nugatorio.
En el aspecto de la ilegalidad, necesariamente
hay que referirse al Decreto con Rango y Fuerza de Ley sobre Simplificación de
Trámites Administrativos, al que en aras de la brevedad llamaré Ley de
Simplificación, cuya última reforma es del 26 de noviembre de 2014. En esta ley
se ordena a los organismos de la Administración Pública que procedan a
identificar los trámites que se realizan ante ellos, a elaborar un Plan de
Simplificación de Trámites Administrativos, con fundamento en los principios
establecidos en el conjunto normativo citado, y seguidamente proceder a
“Suprimir los trámites innecesarios que incrementen el costo operacional de la
Administración Pública, que hagan menos eficiente su funcionamiento y propicien
conductas impropias”, por una parte, y por la otra a “Simplificar y mejorar los
trámites administrativos, lo cual supone, entre otros aspectos: a) Adaptar los
trámites a la forma más sencilla posible, reduciendo al mínimo los requisitos y
exigencias a las personas, dejando única y exclusivamente los pasos que sean
indispensables para cumplir el propósito de los mismos” (artículo 6).
Con respecto al requisito al que me refiero,
he presentado las siguientes observaciones:
En primer lugar, he hecho averiguaciones y no
he encontrado a nadie que me informe sobre el fundamento jurídico de la
exigencia de que la certificación de títulos se haga necesariamente sobre una
copia fondo negro.
En segundo lugar, si tal fundamento existiera,
se han incumplido deberes establecidos en la Ley de Simplificación en los
siguientes términos: de un lado, el deber de informar a los administrados. En
el artículo 38 de la ley a que nos referimos se expresa que “Los órganos y
entes de la Administración Pública, deberán tener disponibles en sus sitios de
Internet, vínculos que permitan a los interesados acceder a información sobre
sus trámites” (art. 38), y esa información incluye el señalamiento de la base
jurídica de la exigencia que se le hace para cumplir el trámite. De otro lado,
se ha incumplido el deber de dar a los administrados la información veraz sobre
los trámites en que tenga interés. En el mismo artículo se dispone que “Los
órganos y entes de la Administración Pública, tienen el deber de ofrecer a las
personas información completa, oportuna y veraz en relación con los trámites
que se realicen ante los mismos”. En el presente caso no se ha ofrecido una
información veraz, pues se ha dicho que la exigencia de que la certificación se
haga sobre una copia fondo negro proviene de las universidades del extranjero,
y en particular de la Universidad de Miami, lo cual no es cierto. Efectuada la
consulta a esa universidad, la respuesta fue que a ellos lo que le interesa es
que una autoridad competente del país certifique que el documento que se le
presenta es copia fiel del original que reposa en los archivos de la
Universidad Central de Venezuela, de acuerdo a las normas nacionales, no el
tipo o el color del papel sobre el que se extiende. En todo caso, unas
universidades extranjeras no pueden imponer la forma de las copias certificadas
nacionales, y sobre todo cuando al hacerlo se infringe la legislación de
nuestro país.
En tercer lugar, la falta de publicidad sobre
los requisitos para los trámites relacionados con las copias certificadas, y la
falta de información veraz antes aludida, hacen presumir que la exigencia a que
nos referimos no existe. A todo evento, es la Administración la que tiene que
demostrar, o al menos citar, la base legal de la exigencia, el administrado
interesado en el trámite no tiene que efectuar comprobación alguna en esta
materia, sino cumplir las disposiciones realmente existentes.
De lo anterior se desprende que se han
incumplido unas normas fundamentales en la materia que tratamos, expresadas así
en la Ley de Simplificación:
“Artículo 25. Los órganos y entes de la
Administración Pública sujetos a la aplicación de este Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley, no exigirán a las personas interesadas pruebas distintas o
adicionales a aquellas expresamente señaladas por este Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley”.
“Artículo 27. Los órganos y entes de la
Administración Pública aceptarán la
presentación de instrumento privado en sustitución de instrumento público y de
copia simple o fotostática en lugar de original o copia certificada de
documentos que hayan sido protocolizados, autenticados o reconocidos
judicialmente, salvo los casos expresamente previstos en este Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley” (destacado añadido).
Conforme a lo expuesto, la universidad ha
creado, en infracción a la ley, una nueva categoría de documentos, aquellos
cuya copia certificada sólo se puede estampar en copias fondo negro, a las
cuales se les asigna un rango superior al de las copias simples, casi igual al
de las copias certificadas. Pero si la Ley de Simplificación de Trámites
permite que se consignen copias simples o fotostáticas en lugar del original o
de copias certificadas, con mayor razón debe aceptar copias fotostáticas para
hacer las certificaciones de los títulos universitarios, en lugar de las copias
fondo negro, que no son sino unas fotocopias costosas. De esta manera se ha
originado en Venezuela el mito del fondo negro, una costumbre perversa, por su
ilegalidad y su irracionalidad, que ha impuesto una distinción entre las copias
certificadas que pueden hacerse en fotocopia simple y las que para ser emitidas
requieren necesariamente que la certificación se estampe en una copia fondo
negro. De esa misma naturaleza ilegal ha sido durante muchos años la exigencia
que hacen con frecuencia los organismos públicos, e incluso algunos privados,
de consignar fotocopias de las cédulas de identidad, hasta el punto de que en
la Ley de Simplificación se ha dispuesto expresamente que “Los órganos y entes
de la Administración Pública no podrán exigir copias de cédulas de identidad
como requisito para el cumplimiento de una determinada tramitación, salvo los
casos expresamente establecidos por este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley. Sin embargo, podrá establecerse como obligatoria la presentación de un
documento original de identificación al momento del cumplimiento del trámite”
(art. 19), norma esta que, a pesar de todo, a menudo se incumple. Pues bien, en
materia de copias fondo negro no existe una norma similar, pero los principios
que se consignan en la Ley de Simplificación equivalen a la prohibición de tal
exigencia.
No obstante lo anterior, debo expresar que
puede haber algunos casos de universidades del extranjero que exijan que las copias
de los títulos que se presenten ante ellas deban estar asentadas sobre copias
fondo negro, porque al parecer el mito del fondo negro no es exclusivo de
Venezuela. En estos casos, el solicitante ante nuestra universidad puede pedir
expresamente que la certificación del título se haga en copia fondo negro, para
lo cual deberá acompañar la referida copia. Pero salvo esas situaciones de
excepción, la regla debe ser que las copias certificadas de los títulos se
expidan sobre fotocopias simples y, en todo caso, el solicitante debe tener la
información de que tiene ambas opciones, para que escoja la que le resulte más
conveniente o económica.
III.
IRRACIONALIDAD
DE LA EXIGENCIA DE LA COPIA FONDO NEGRO
La copia fondo negro como soporte de la
certificación de un título no cumple ninguna función, y por tanto es un costo
elevado e innecesario que se pone sobre las espaldas de los administrados, en
contradicción con expresos principios de economía establecidos en la Ley de
Simplificación. La inutilidad de la copia fondo negro la deduje de los
siguientes elementos:
A.
Hace varios años, con ocasión de observar que
a los bachilleres que habían sido admitidos en la UCV se les obligaba, para
formalizar la inscripción ante la Secretaría de la Universidad, a hacer larguísimas
colas para depositar en el Banco de Venezuela en la Ciudad Universitaria la
cantidad de Bs. 2,50, para disgusto de la gerencia del banco, pues esa suma era
muy inferior al costo de la planilla de depósito, debido a que no se reajustaba
el monto según la inflación para no perjudicar económicamente a los estudiantes,
mientras que se les exigía presentar una costosa copia fondo negro, sin la cual
no podían inscribirse, me trasladé a la Parroquia Universitaria para solicitar
de la persona que en esa época se encargaba de sacar las copias fondo negro,
una joven en el local al fondo, cerca de los baños, que me explicara la función
del procedimiento que ella cumplía, y me dijo: “El fondo negro es una copia que
se hace mediante una fotografía, por eso requiere hacerse en papel fotográfico.
En cuanto a si este tipo de copia permite descubrir con facilidad si el
documento es falsificado, no es cierto. El fondo negro refleja la calidad del
original, si la falsificación es buena, esa calidad se reflejará en la copia
fondo negro, pero esta no produce ninguna señal que indique que el documento original
ha sido falsificado”.
B.
Por otra parte, cuando se trata de emitir por
la Secretaría la copia certificada de un título, la universidad no hace ningún
examen de la copia fondo negro que se le presenta, se limita a poner un sello y
una firma en el reverso y devuelve la certificación al interesado, sin
acompañar el costoso recaudo al expediente, para hacer posteriormente una
experticia, si fuera necesario. Es más, ni siquiera se pide la identificación de
la persona que elaboró el fondo negro, para tener a quien investigar en caso de
que se haya producido una falsificación.
C.
El criterio anterior ha sido ratificado por
múltiples expertos en la materia, de los cuales, citaré los siguientes:
El abogado y contador público Andrés Eloy Mill De Pool, quien es Técnico
Superior en Ciencias Policiales, con mención en Experticias Grafotécnicas e Investigaciones
Administrativas, ha expresado lo siguiente, “Es
importante señalar que las experticias grafotécnicas se realizan sobre el
documento mismo, es decir, sobre el original del título y no sobre el fondo
negro, pero si la institución educativa pretende a través de una fondo negro
determinar si proviene de un título que pudo haber presentado maniobras de
alteración, requiere de la actividad del experto para que emita una opinión, lo
que representa un alto costo para la universidad y para el profesional quien
deberá llevar el título original al sitio, para que el perito realice
científicamente y con exactitud el examen grafotécnico correspondiente, el cual
se realiza en un laboratorio dotado de los instrumentos que garanticen la
convicción del resultado del examen” (ver: http://andreseloyabogado.blogspot.com/2017/02/fondo-negro-del-titulo-que-sirve-por.html).
El abogado
antes mencionado, a su vez, agrega lo que sigue, referido a un dictamen que
reposa en un expediente del Tribunal Supremo de Justicia: “Sobre el particular
resulta imperioso citar la declaración de la ciudadana experta Mónica Duque,
adscrita al Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y
Criminalísticas, cuando de su actuación como perito (dictamen del
28-04-2005), suscribe que el `...fondo negro del título constituye un material
calificado como inadecuado dentro del campo de la Grafotécnica,
para...establecer si el mismo proviene de un documento que ha sido alterado, se requiere del título en original´.” Fuente: http://caracas.tsj.gob.ve/decisiones/2007/noviembre/1730-5-2175-07-.html
En segundo lugar, una
copia fondo negro es costosa, sobre todo en la situación de hiperinflación que
se vive en el país, se hace con materiales importados, que a menudo no se
consiguen, aunque sigue siendo un buen negocio para los que pueden mantenerlo.
La Universidad no debería auspiciar negocios privados, sin tener ninguna razón
para hacerlo. Pero, además, con plumas estilográficas o con bolígrafos no puede
estamparse sobre papel fotográfico la firma del funcionario competente para
hacer la certificación, es necesario que la universidad lo provea de unos
marcadores especiales para hacerlo, lo que encarece el trámite.
Por último, considero
escandaloso que la universidad, para certificar la copia de un documento que
fue expedido por ella, y que reposa en sus archivos, exija al solicitante de la
copia certificada de un título que vaya a un negocio privado para que este
emita un documento (la copia fondo negro) que le garantice a la institución
pública que esa copia es fiel y exacta a la que está en el archivo de la
universidad, cuando es tan fácil, y más efectivo, que la misma universidad, en
lugar de imponer la presentación del fondo negro, verifique que la copia
fotostática que le están presentando para facilitar la certificación,
corresponde a un título emitido por la institución a una persona determinada.
No parece conveniente que la universidad demuestre incapacidad para verificar
por sí misma la veracidad de copias emitidas por ella. Pero en realidad no es
incapacidad de la institución sino comodidad de la burocracia. Ante la
posibilidad de que se falsifique un título determinado, se ha optado por exigir
el fondo negro para tranquilizar a los funcionarios y para no tener que hacer comparación
alguna, como si la copia en fondo negro impidiera la falsificación. Es más,
cuando se les pedía a los bachilleres la consignación del fondo negro para
formalizar la inscripción en la universidad, se consideraba que no era necesario
hacer comparación alguna con el título original, lo que facilitaba el fraude.
La exigencia de las
copias fondo negro ha causado protestas de diferente naturaleza, por lo costoso
y lo inútil del requisito, como puede verse en Internet. También se advierte
que en algunos países no se conocen ni se aceptan copias certificadas en fondo
negro, como es el caso de Chile (http://cl.globedia.com/copia-fondo-negro-chile).
Una manera humorística de protestar es la que hace un autor que escribe en
Aporrea un artículo con el título de “El
país de las mujeres más bellas y las fotocopias fondo negro”, quien expresa lo siguiente: “en nuestras universidades que se suponen creadoras de conocimiento, no
se ha logrado superar la bendita costumbre de pedir documentos inútiles lo cual
es síntoma de problemas mucho más profundos. El contexto de la brutal crisis
económica del país donde todo se encarece velozmente y en un momento donde no
se consigue tóner para copiadoras, puede ser la oportunidad de abandonar estos
molestos esquemas que le hacen la vida triste a los usuarios y avanzar en
nuevas prácticas administrativas, aunque como diría Will Smith –ahora en
Facebook al parecer ese actor es una especie de Paulo Coello de frases
usurpadas- es más fácil romper un átomo que … una costumbre”. (https://www.aporrea.org/contraloria/a214728.html).
Pero no hay que exagerar, en la Universidad Central se
exigió durante muchos años que los bachilleres presentaran copias en fondo
negro de sus títulos de Bachiller para formalizar su inscripción ante la
Secretaría, no obstante, desde el año pasado se suprimió tal requisito, pero no
por razones de ilegalidad, sino por consideración a la precaria situación
económica en que se encontraba la mayoría de los aspirantes a ingresar a la
educación superior. La eliminación de la exigencia no produjo ningún efecto
negativo sobre la seguridad del trámite.
IV.
MEDIDAS DE SEGURIDAD PARA LA CERTIFICACIÓN DE TÍTULOS UNIVERSITARIOS
Los títulos universitarios, cuya certificación se pide
generalmente para solicitar inscripción en postgrados en el país o en el
exterior, presentan en igual medida el riesgo de alteración fraudulenta sea que
consten en fondo negro o en fotocopia simple. Esa posibilidad también existe
con respecto a las notas certificadas o a cualquier otro documento que emite la
universidad, y sin embargo no se exige que la certificación se haga sobre fondo
negro. En todo caso, para la institución es muy fácil detectar la falsificación,
pues basta con constatar en los archivos de la institución que el título
cuestionado no se corresponde con un acto emanado de la universidad.
Cuando se trata de certificación de títulos
universitarios para inscripción en postgrados del exterior, pueden adoptarse
medidas especiales de seguridad, tanto por la universidad nacional como por la
extranjera. En la Universidad Central de Venezuela se ha dispuesto que las
certificaciones, tanto de títulos como de notas, destinadas a hacerse valer en
el extranjero, deban ser firmadas, además, por el Rector o la Rectora de la
Universidad. No sé si en otras universidades del país existe una medida
similar, pero considero que tal precaución recarga muchísimo el tiempo del
Rector, persona con ocupaciones muy importantes, y no garantiza que el
documento resulte blindado de fraude. En efecto, el funcionario que por la Ley
de Universidades tiene la competencia de emitir las certificaciones de
documentos es el Secretario de la Universidad, pero si existe la preocupación
de que se falsifique su firma esa posibilidad no se conjura cuando se acompaña
de la firma del Rector, solo se recarga la tarea del falsificador, quien en vez
de alterar una firma tiene que hacerlo con dos. En todo caso, no es ilegal
estampar la firma del Rector en las certificaciones de los documentos a que nos
referimos y, en mi criterio, tampoco es necesario ni garantiza nada, salvo el
honor de tener el autógrafo de un funcionario de tan elevado rango.
Pero si los requisitos para la inscripción de
profesionales venezolanos en postgrados de universidades del exterior provienen
de estas últimas universidades, el interesado debe cumplirlos, aunque sea la
presentación de la certificación del título nacional en copias fondo negro, o
cualesquiera otros, pues no se trata de una obligación sino de una carga. En
líneas generales, en el exterior admiten como buenas las certificaciones de
títulos sobre fotocopias simples, pero en casos especiales pueden hacer
exigencias particulares para prevenir el fraude, como ocurre con las
universidades norteamericanas. En los Estados Unidos, el interesado se dirige a
la universidad seleccionada para solicitar información sobre el postgrado que
le interesa, pero no presenta ante esta los documentos requeridos para
inscribirse sino que los envía a una de las oficinas federales encargadas de
determinar la equivalencia de los estudios cursados con los que se imparten en
ese país, tal vez la más conocida es la Word Education Services (WES), ubicada en la ciudad de Nueva York, la cual le ha abierto un
expediente y le ha asignado un número a la persona interesada. Esta solicita de
la Secretaría de la universidad venezolana la copia certificada del título
universitario y de las calificaciones obtenidas en sus estudios universitarios,
en la forma normalmente establecida por la legislación del país, esto es, sin
exigirse como requisito obligatorio que la certificación del título se extienda
sobre una copia en fondo negro. Las certificaciones se entregan al interesado,
este las revisa y las lleva a la Secretaría de la universidad, junto con una
planilla destinada a la oficina WES, si este es el caso, que imprime de la
página web de esta oficina y la coloca en cada documento. La Secretaría de la
Universidad introduce los documentos en un sobre especial, lo sella, lo firma,
y lo entrega al solicitante para que este se encargue de enviarlo por courier a la oficina WES. La planilla mencionada debe ser
llenada con todas las menciones que se exigen, entre ellas el número que se le ha
asignado al solicitante. La oficina WES remite a la universidad seleccionada la
documentación del interesado con su criterio sobre las equivalencias
solicitadas. De este modo, se establece una relación directa entre la
universidad venezolana, o de cualquier otro país, y el servicio educativo de
los Estados Unidos, lo que impide la alteración de documentos.
V.
CONSIDERACIONES FINALES
El presente escrito no
persigue otra finalidad que cooperar con la universidad en cuanto a su
adecuación a la legalidad y al buen trato a los solicitantes de trámites ante
la institución, en el entendido de que la Administración está al servicio de
los ciudadanos.
En tal sentido, el
incumplimiento de los deberes de los funcionarios establecidos en la Ley de
Simplificación puede tener consecuencias para la institución y para los
funcionarios. En el primer caso, se regula en la ley el siguiente supuesto: “Artículo
15. Cuando un órgano o ente de la Administración Pública no proceda a la
eliminación y supresión ordenadas en los dos artículos precedentes, la
autoridad nacional unificada en materia de trámites administrativos podrá
proceder a hacerlo mediante providencia de carácter general, previa
notificación al organismo en un plazo de al menos sesenta (60) días continuos,
anteriores a la fecha de publicación de la referida providencia. En dicho
plazo, el organismo tramitador deberá disponer lo conducente para que la
eliminación total o parcial de trámites, o la supresión de requisitos o
permisos, no afecten a los solicitantes, ni la seguridad o validez del
trámite”. La autoridad nacional unificada que antes se mencionó es el Instituto
Nacional para la Gestión Eficiente de Trámites y Permisos (INGETYP), y sería
muy lamentable que un organismo gubernamental tenga que venir a subsanar el
incumplimiento de normas por funcionarios universitarios, lo cual deja en
entredicho la autonomía de la institución.
Por otra parte, en la Ley de Simplificación se
prevén sanciones para los funcionarios que hayan incumplido sus normas como las
siguientes:
“Artículo 71. Las servidoras o servidores públicos,
así como las empleadas y empleados al servicio de los órganos y entes de la
Administración Pública, que sean responsables de retardo, omisión o distorsión
de los trámites administrativos así como del incumplimiento de las
disposiciones del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, serán
sancionados con multa cuyo monto se determinará entre el veinticinco (25%) y
cincuenta (50%) por ciento de su remuneración total correspondiente al mes en
que cometió la infracción, según la gravedad de la misma”.
“Artículo 72. La multa prevista en el artículo
referente a los servidores y servidoras públicos se establecerá sin perjuicio
de la responsabilidad civil, penal y administrativa en que puedan incurrir las
funcionarias o funcionarios en ejercicio de la función pública”.
Espero que, con vista a los argumentos
expuestos, las universidades que lo requieran puedan adoptar las decisiones que
les correspondan para que la certificación de los títulos universitarios se
haga con sujeción a las leyes del país, sin perjudicar la seguridad del trámite
y la economía de los administrados.
Caracas, 23 de mayo de 2019
